Sivilombudsmannens uttalelse om fredningsgjennomgangen

Sivilombudsmannen har svart på en klage som foreningen Fredet har anført mot Riksantikvaren. Her kan du lese Sivilombudsmannens svar i sin helhet.

Spørsmål om Riksantikvarens presisering av eksisterende fredningsvedtak er enkeltvedtak

17. januar 2017 (sak 2015/3270 og sak 2015/3275)

I forbindelse med gjennomgang av alle vedtaksfredninger etter den tidligere bygningsfredningsloven av 1920 utarbeidet Riksantikvaren for hver eiendom såkalte presiseringsdokumenter som skulle uttrykke hva fredningene omfattet. Foreningen Fredet, som representerte mange av bygningseierne, hevdet at fredningene rettsstridig var blitt utvidet for flere eiere.

Ombudsmannen har kommet til at presiseringsdokumentene ikke kan anses som enkeltvedtak etter forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav b, jf. bokstav a. Det er uheldig at dokumentene inneholder uttrykk og beskrivelser som er upresise, men de kan uansett ikke anses som bestemmende for eiernes rettigheter eller plikter. Dokumentene endrer altså ikke fredningsvedtakene etter bygningsfredningsloven av 1920. Omfanget av og innholdet i fredningene må vurderes konkret med utgangspunkt i situasjonen på fredningstidspunktet og tolkes i lys av Høyesteretts uttalelser i Rt. 2010 s. 850 (Koppangdommen). Enighet mellom Riksantikvaren og eier vil være et tolkningsmoment ved forståelsen av eldre fredninger, men kan ikke utvide eller tre i stedet for eksisterende fredningsvedtak.

Uttalelse

Sakens bakgrunn

På oppdrag fra det daværende Miljøverndepartementet startet Riksantikvaren i samarbeid med den regionale kulturminneforvaltningen i 2006 et prosjekt med å gjennomgå alle bygninger som var fredet i perioden 1923-1978 i medhold av bygningsfredningsloven av 3. desember 1920 nr. 2. Prosjektet er kalt «fredningsgjennomgangen».

Bakgrunnen for prosjektet var St.meld. nr. 16 (2004-2005) Leve med kulturminner. I stortingsmeldingen punkt 4.2.1 Gjennomgang av eksisterende fredninger heter det: 

«For å sikre forutsigbare og klare rammer for hvordan eierne kan bruke sin egen eiendom og for å gi kulturminneforvaltningen et godt beslutningsgrunnlag, vil de eksisterende vedtaksfredningene bli gjennomgått. Siktemålet er blant annet å klargjøre omfanget av og innholdet i fredningsvedtakene der dette er uklart … Kulturminneforvaltningen skal ha ansvaret for å gjennomføre prosjektet i dialog med eierne.»

Fredningsvedtakene etter bygningsfredningsloven hadde frem til 1970-tallet form av lister hvor navnet på de fredete eiendommene var angitt. Listene var utarbeidet av Riksantikvaren ved Den antikvariske bygningsnemnd og ble vedtatt av det daværende Kirke- og undervisningsdepartementet. Det var to dominerende varianter av vedtak. Den ene varianten anga hvilke bygninger som var omfattet, mens den andre kun anga gårdsnavnet eller gateadresse.

Bygningsfredningsloven ble avløst av kulturminneloven av 1978. Vedtak om fredning av bygninger etter bygningsfredningsloven gjelder fortsatt etter vedtakelsen av kulturminneloven.

Fredningsgjennomgangen ble foretatt fylkesvis. For hver eiendom ble det utarbeidet et såkalt presiseringsdokument som skulle uttrykke hva fredningen omfattet. Presiseringsdokumentene viser gjennomgående til vedtaket om fredning etter bygningsfredningsloven og innberetningen fra Den antikvariske bygningsnemnden. Deretter følger en omtale av omfanget av fredningen, formålet med fredningen, og følgene av fredningen.

Per juni 2016 var det utarbeidet om lag 750 presiseringsdokumenter. Noen eiere hadde reservert seg mot prosjektet fra starten av, mens 129 eiere senere hadde trukket seg. Presiseringsdokumentene merkes i sistnevnte tilfelle: «Trukket fra prosjektet Fredningsgjennomgangen. Dokumentet skal ikke brukes i saksbehandling.»

Frem til 2013 ble presiseringsdokumentene tinglyst på eiendommene som et tillegg til selve fredningsvedtaket. Etter dette ble de kun tinglyst om eier selv ønsket det.

I 2006, samme år som fredningsgjennomgangen ble igangsatt, ble Foreningen Fredet etablert. Foreningen er en landsdekkende interesseorganisasjon for private eiere av eiendom fredet etter bygningsfredningsloven, fornminneloven eller kulturminneloven. Foreningens medlemsmasse består av ca. 300 eiendommer med mer enn 700 fredete hus. 

I brev 27. juni 2013 til Foreningen Fredet skrev det daværende Miljøverndepartementet:

«Riksantikvaren vil tilskrive samtlige eiere der de gis anledning til å kommentere og eventuelt be om endringer i presiseringsdokumentene de har mottatt. Der eierne krever endringer skal dette etterkommes og innarbeides i de endelige presiseringsdokumentene. Dersom Riksantikvaren er faglig uenig i eiers krav om endring, vil Riksantikvaren som følge av det måtte igangsette en ordinær fredningsprosess med uttalelse - og klagerett for eier på vanlig måte etter forvaltningslovens regler.»

Daværende statsråd for Klima- og miljødepartementet, Tine Sundtoft, uttalte seg på lignende måte i brev 11. juni 2014 til Foreningen Fredet:

«Presiseringsdokumentene som blir utarbeidet i det som nå er første fase av fredningsgjennomgangen, skal uttrykke en enighet mellom eier og kulturminnemyndigheten. Som tidligere meddelt vil derfor Riksantikvaren sende ut et nytt brev til alle eiere som har hatt en gjennomgang og dokumentasjon av sitt fredete anlegg. Berørte eiere vil da få en anledning til å kvalitetssikre presiseringsdokumentet for sin eiendom. Dersom de er uenige i innholdet, vil Riksantikvaren endre dokumentet i tråd med eiers ønske. Dersom det mot formodning ikke oppnås enighet, må Riksantikvaren eventuelt fatte et nytt fredningsvedtak etter de ordinære saksbehandlingsreglene.»

Riksantikvaren fulgte opp brevene i form av en «kvalitetssikring av Fredningsgjennomgangen», som ble meddelt alle eiere av fredete bygninger etter bygningsfredningsloven i et skriv 2. juli 2014. Unntatt var eiere i Oppland, hvor prosjektet ikke var ferdigstilt. Eierne ble blant annet bedt om å svare på om de ønsket endringer i presiseringsdokumentet. Eiere i Oppland ble bedt om å komme med merknader til utkastet til presiseringsdokument.

Om presiseringsdokumentet skrev Riksantikvaren følgende i brevet: 

«Hva fredningen omfatter skal uttrykkes i det vi har kalt presiseringsdokumentet. Det er vår intensjon at dette dokumentet skal uttrykke en enighet og omforent forståelse mellom eier og kulturminneforvaltning av hva omfanget med fredningen er. Presiseringsdokumentet er ikke et nytt vedtak, og dokumentet verken utvider eller innskrenker fredningen … Hvis det er noen formuleringer i dokumentet du er uenig i, er det viktig at du gir uttrykk for det, da vil dokumentet bli rettet opp i samsvar med dine endringer. Hvis kulturminneforvaltningen mot formodning har et annet syn på hva fredningen omfatter, vil vi ta kontakt med deg for å drøfte oss frem til enighet. Presiseringsdokumentet skal bare uttrykke det som eieren og kulturminneforvaltningen er enige om.»

Fredningsgjennomgangen ble avsluttet i januar 2015.

Klagen til ombudsmannen og undersøkelsene herfra

Saken ble brakt inn for ombudsmannen ved brev 20. november 2015 fra advokat A på vegne av Foreningen Fredet. Advokaten fremsatte samtidig klage på vegne av et medlem av foreningen. Klagesakene er behandlet samlet.

Advokaten anførte at fredningene rettsstridig var blitt utvidet for flere eiere med tilhørende båndlegging av til dels store verdier. Han anførte at presiseringsdokumentene ikke var vedtak og derfor måtte anses som nulliteter som burde slettes. Alternativt måtte de anses som ugyldige vedtak, fordi utvidelsen av fredningene ikke hadde noe hjemmelsgrunnlag. Også saksbehandlingsfeil, usaklig forskjellsbehandling og utilbørlig press mot eierne ble anført som grunnlag for ugyldighet.

Advokaten fremholdt at fredning etter bygningsfredningsloven kun gjaldt bygninger, mens presiseringsdokumentene konsekvent omtalte alt fast inventar som fredet. For enkelte eiendommer var det tatt med løst inventar samt ovner og annet inventar anskaffet etter fredningstidspunktet. Videre viste advokaten til at presiseringsdokumentene, frem til det ble gjort endringer i malen, generelt fastslo at lagrede bygningsdeler var omfattet av fredningen. Riksantikvaren hadde ikke forholdt seg til Høyesteretts tolkning av bygningsfredningsloven slik den fremkom i Rt. 2010 s. 850, HR-2010-1127-A (Koppangdommen), der det ble slått fast at kun det faste inventaret som påfører bygningen nevneverdig skade om det blir flyttet, er fredet etter bygningsfredningsloven. Advokaten bestred at fredningsgjennomgangen ble presentert eller oppfattet som frivillig. Blant annet ble det anført at klagerne ikke hadde hatt mulighet til å korrigere vesentlige feil og mangler underveis, idet Miljøverndepartementet i brev 27. juni 2013 og Klima- og Miljødepartementet ved statsråden i brev 11. juni 2014 til Foreningen Fredet ga uttrykk for at alternativet til å etterkomme eiernes ønsker var en ny fredning.

Etter en gjennomgang av klagen og saksdokumentene ble det herfra besluttet å undersøke deler av saken nærmere. Riksantikvaren ble i brev 14. april 2016 spurt om utarbeidelsen av presiseringsdokumentene innebar at det var eller burde ha vært truffet enkeltvedtak med de rettssikkerhetsgarantier som det gir etter forvaltningsloven. Såfremt spørsmålet ble besvart negativt, ble det bedt om en redegjørelse for hvilket eller hvilke vilkår i forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav b, jf. bokstav a Riksantikvaren ikke anså oppfylt. Riksantikvaren ble særlig bedt om å kommentere klagernes anførsler om at den opprinnelige fredningen var forsøkt utvidet.

Videre ble det vist til de to nevnte brevene fra departementet som syntes å legge til grunn at enighet mellom eierne av fredete bygninger og Riksantikvaren var avgjørende for om det var nødvendig å treffe nytt fredningsvedtak. Riksantikvaren ble bedt om å gjøre nærmere rede for hvorfor og hvordan slik enighet eventuelt var relevant.  

I brev 2. juni 2016 besvarte Riksantikvaren spørsmålet om enkeltvedtak slik: 

«Riksantikvaren har lagt til grunn at presiseringsdokumentene ikke er å anse som enkeltvedtak etter forvaltningsloven, og at bestemmelsene i forvaltningsloven kap. IV, V og VI dermed ikke kommer til anvendelse ... Både Klima - og miljødepartementet og Riksantikvaren mener at presiseringsdokumentene ikke innebærer noen avgjørelse ut over eksisterende vedtak, men kun gir en veiledning om, og klargjøring av, innholdet i fredningene, samt gir informasjon og retningslinjer for hvordan de fredete bygningene skal forvaltes innenfor kulturminnelovens rammer.»

Videre står det:

«Riksantikvaren har i alle saker i fredningsgjennomgangen valgt en tolkning av vedtaket som eier har sluttet seg til, nettopp for å unngå en situasjon hvor eier opplever at vedtaket utvides. Eiere som har nektet en fredningsgjennomgang vil måtte leve med en fortsatt uklar rettssituasjon som de og senere eiere må forholde seg til på eget ansvar … Riksantikvarens målsetting er at eiere som til nå har nektet en fredningsgjennomgang, senere skal kunne få foretatt en slik klargjøring hvis de ønsker dette.»

Om forståelsen av begrepet fast inventar skrev Riksantikvaren:

«Riksantikvaren og Foreningen Fredet har en noe ulik forståelse av innholdet i begrepet ᾽fast inventar᾽. Vår forståelse tar utgangspunkt i kulturminneloven § 15 første ledd annet punktum, som representerer en videreføring av den tidligere fredningshjemmelen i bygningsfredningsloven § 1. … Hva som nærmere skal regnes som fast inventar etter loven framgår av den nevnte dommen fra Høyesterett [Koppangdommen], som fredningsgjennomgangens presiseringsdokumenter forholder seg til … Løst inventar inngår ikke i fredningsvedtak etter bygningsfredningsloven. Det gjør heller ikke fast inventar anskaffet og inkorporert etter fredningstidspunktet.»

Riksantikvaren fremholdt videre at det ikke på noe tidspunkt hadde vært aktuelt å foreta ny fredning etter kulturminneloven av alle bygninger fredet etter bygningsfredningsloven, og at deltakelse i fredningsgjennomgangen hadde vært frivillig. Etter Riksantikvarens vurdering hadde eiernes rettssikkerhet blitt godt ivaretatt gjennom prosessen, «med eiers deltakelse underveis samt eiers anledning til å trekke seg fra prosjektet».

Om betydningen av enighet uttalte Riksantikvaren:

«For særlig å imøtekomme eiere som reiser tvil om fredningens innhold, er det lagt opp til at detkanigangsettes en ny fredningsprosess hva gjelder detomtvistedeinnholdet. Det er da særlig sett hen til at kontakten mellom eier og forvaltning kan ha vært sparsom i tidsrommet fra fredningen og fram til i dag, jf. ovenfor. Dersom Riksantikvaren ønsker å utvide fredningsvedtakets omfang og innhold, vil det være nødvendig å fatte vedtak om tilleggsfredning etter kulturminneloven. Fredningsvedtakene etter bygningsfredningsloven gjelder uavhengig av presiseringsdokumentene. Det er imidlertid Riksantikvarens syn at det skal særlig tungtveiende hensyn til før kulturminneforvaltningen skal starte opp nye fredningssaker der eier er uenig i forhold til eldre fredninger. Skulle en slik prosess bli iverksatt, vil prosessreglene etter kulturminnelov og forvaltningslov selvsagt bli fulgt.»

Advokat A kom med merknader til svaret i brev 16. september 2016. Han anførte blant annet at det ikke kunne være tvil om at fredningsgjennomgangen var ledd i utøvelsen av offentlig myndighet, selv om blant annet Riksantikvarens vektlegging av frivillighet og enighet trakk i retning av at Riksantikvaren hadde ment å opptre som privat part. Videre skrev han:

«For de eiendommer hvor P-dokumentene avviker i den forstand at det er medtatt mer enn i selve fredningen dvs gått ut over den grensen Høyesterett trakk opp i Koppang-dommen, må konklusjonen være at disse P-dokumentene ikke begrenser seg til fortolkning eller informasjon/-veiledning … [og] … var/er ᾽konkret … bestemmende for rettigheter eller plikter[E]nhver utvidelse ift opprinnelig fredning [er] enkeltvedtak i forvaltningslovens forstand.»

Advokaten konkluderte med at «formålet med fredningsgjennomgangen var å utvide fredninger etter bfl. til å omfatte fast inventar».

Ombudsmannens syn på saken

  1. Innledning

Redegjørelsen fra Riksantikvaren er grundig og gir svar på flere av de spørsmålene som har voldt tvil i saken. Således har Riksantikvaren presisert at det er fredningstidspunktet som er avgjørende for fredningens omfang, og at verken løst inventar eller fast inventar anskaffet eller inkorporert etter fredningstidspunktet inngår. Dette har vært et viktig spørsmål for klagerne.

Om lagrede bygningsdeler har Riksantikvaren presisert at fredningen kun omfatter originale/eldre bygningsdeler fra før fredningstidspunktet som er tatt ut/skiftet etter at bygningen ble fredet. Også dette spørsmålet synes det å være enighet om.

Riksantikvaren har i redegjørelsen hit presisert at det har vært lagt vesentlig vekt på å oppnå enighet med eierne av de fredete bygningene. En slik fremgangsmåte er det i seg selv ikke noe å si på, og en god dialog med eierne kan være en forutsetning for å oppnå et godt bygningsvern. I en slik prosess er det imidlertid viktig å skille mellom hva som er vedtak eller forberedelser til det, og hva som er veiledning eller frivillig enighet om hvordan vernet skal legges opp. Dette spørsmålet blir nærmere kommentert under pkt. 3 og 4 nedenfor. 

2. Spørsmålet om presiseringsdokumentene er enkeltvedtak

2.1 Innledning

Den rettslige vurderingen av presiseringsdokumentene har vært et sentralt spørsmål under saksforberedelsen for ombudsmannen. Advokaten har prinsipalt anført at presiseringsdokumentene må anses som nulliteter, og at de uansett er «uten rettslig konsekvens». Ut fra de redegjørelsene som er gitt, synes det å være avklart at både klagerne og Riksantikvaren legger til grunn at dokumentene ikke kan anses som enkeltvedtak etter forvaltningsloven.

Enkeltvedtaksbegrepet er definert i forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav b, jf. bokstav a. Hvorvidt presiseringsdokumentene er enkeltvedtak eller ikke, må bedømmes i forhold til denne definisjonen. Det er derfor nødvendig å gå inn på spørsmålet, uavhengig av partenes standpunkt.

Strengt tatt kan spørsmålet ikke besvares generelt, men må vurderes for hvert enkelt presiseringsdokument. Fremstillingen i det følgende er begrenset til spørsmål som synes å være felles for alle eller mange av dokumentene, og som har vært reist i saken.

2.2 Nærmere om forvaltningslovens definisjon

Et enkeltvedtak er ifølge definisjonen i forvaltningsloven § 2 en «avgjørelse som treffes under utøving av offentlig myndighet og som generelt eller konkret er bestemmende for rettigheter eller plikter» til en eller flere bestemte personer.

Kravet om at det må foreligge en avgjørelse, innebærer en avgrensning mot meningsutsagn som ikke innebærer noen avgjørelse, men som innebærer råd, veiledning, uttalelser, innstillinger og forslag, jf. Graver, Alminnelig forvaltningsrett (4. utg. 2015) s. 364. Det heter samme sted på s. 365:

«Noen vil si at f.eks. en uttalelse faller utenfor vedtaksbegrepet fordi den ikke bestemmer noe om rettigheter og plikter, mens andre vil si den faller utenfor fordi det ikke er noen avgjørelse av et spørsmål; det er bare en uttalelse. Om man vil ta det under det ene eller andre, er for så vidt likegyldig … Poenget er at vi må se de to vilkårene i sammenheng; det må foreligge en avgjørelse av et spørsmål som fastlegger rettigheter og plikter. Dette innebærer at det må foreligge en normering.» 

I Norsk Lovkommentar til forvaltningsloven § 2, note 23, ved Jan Fridthjof Bernt, sist revidert 14. mars 2014, heter det:

«En uttalelse vil normalt ikke være enkeltvedtak. Det som fremtrer som en ren meningsytring eller informasjon kan imidlertid etter forholdene måtte anses som rettslig bindende tilsagn eller endelig avgjørelse av et saksforhold eller del av et slikt. I så fall kan det være enkeltvedtak etter § 2 første ledd bokstav b, jf. bokstav a. Avgjørende vil her være utsagnets formelle status og de realiteter det gir uttrykk for – ikke de ord og betegnelser forvaltningen bruker.»

Også uttalelser eller brev som i det ytre fremstår som meningsytringer, kan derfor etter forholdene måtte anses som enkeltvedtak dersom de faller inn under lovens definisjon. Dersom presiseringsdokumentene reelt må sies å utvide, eventuelt innskrenke, eksisterende fredningsvedtak, vil de kunne gå inn under lovens definisjon, selv om de i formen fremstår som meningsytringer eller rene stadfestelser. Advokaten har subsidiært hevdet at presiseringsdokumentene i realiteten innebærer en slik utvidelse, og at de derfor er enkeltvedtak.

2.3 Fredningslovgivningen og Koppangdommen

Fredninger etter bygningsfredningsloven §§ 1 og 2 knytter seg til «bygningar eller luter av bygningar». Kulturminneloven har i § 15 første ledd første punktum en bestemmelse om fredning ved enkeltvedtak av «byggverk og anlegg eller deler av dem». Av § 15 første ledd andre punktum følger at «[f]redningsvedtaket omfatter fast inventar (skap, ovner m.v.)». I forarbeidene til kulturminneloven, Ot.prp. nr. 7 (1977-78) s. 22, heter det:

«Naglefast inventar og tilbehør vil vel som regel kunne betraktes som del av bygningen, og derved fredes også etter gjeldende lov. For klargjøringens skyld er det foreslått en bestemmelse om at slikt tilbehør automatisk er fredet sammen med bygningen.»

Etter kulturminneloven § 15 første ledd tredje punktum kan også større løst inventar medtas når særlige grunner tilsier det. Det fremgår av nevnte forarbeider s. 31 at dette var nytt sammenlignet med fredningsadgangen etter tidligere lov.

Koppangdommen er sentral ved vurderingen av omfanget av og innholdet i fredningsvedtak etter bygningsfredningsloven. Saken gjaldt om inventaret i en fredet bygning var omfattet av et fredningsvedtak fattet med hjemmel i bygningsfredningsloven §§ 1 og 2. Førstvoterende uttalte med tilslutning fra de øvrige dommere at kulturminneloven § 15 første ledd, som bestemmer at vedtak om fredning av bygning omfatter «fast inventar», må anses som en videreføring av rettstilstanden under bygningsfredningsloven, jf. Ot.prp. nr. 7 (1977-78) s. 22. Videre uttalte han at «[u]ttrykket ᾽fast᾽ inventar er flertydig», men måtte anses å sikte til «gjenstander som på en eller annen måte er fysisk festet til bygningen for øvrig». Det var ifølge førstvoterende «grunn til å legge særlig vekt på graden av sammenføyning, om fjerning medfører skade på bygningen for øvrig, eller på annen måte representerer et spille av økonomiske eller kulturhistoriske verdier». Videre het det: «Spørsmålet om noe er en del av den fredede bygningen, må … vurderes i forhold til den enkelte gjenstand.» Høyesterett kom til at de delene av inventaret som ikke var fastmontert, og som kunne flyttes uten at det gjorde nevneverdig skade, ikke var omfattet av fredningsvedtaket, men at øvrig inventar var fredet.

2.4 Presiseringsdokumentene – ikke enkeltvedtak

Riksantikvaren har fremholdt at fredningsgjennomgangens presiseringsdokumenter forholder seg til Koppangdommen, og at forståelsen i denne dommen skal legges til grunn. Så vidt ombudsmannen kan se, er ordlyden i de dokumentene ombudsmannen har gjennomgått, ikke til hinder for en slik forståelse.

Når det således vises til «fast inventar» i presiseringsdokumentene, innebærer det i seg selv neppe en

utvidelse av fredningsvedtakene etter bygningsfredningsloven, forutsatt at innholdet tolkes i samsvar med Koppangdommen. Dersom Riksantikvaren ønsker å utvide fredningsgrunnlaget ut over det en slik rettsforståelse fører til, er det nødvendig å fatte nye fredningsvedtak.

Med en slik generell forståelse av presiseringsdokumentene – det vil si at de verken utvider eller endrer fredningsvedtakene etter bygningsfredningsloven, og heller ikke tar sikte på en slik endring – kan de vanskelig sies å være bestemmende for eiernes rettigheter eller plikter.  Også eiernes adgang til å trekke seg fra fredningsgjennomgangen tilsier at dette vilkåret i loven ikke er oppfylt. Det vil si at presiseringsdokumentene ikke er enkeltvedtak etter forvaltningsloven.

2.5 Forhold som har skapt tvil

Et forhold som synes å ha skapt tvil i saken, er at presiseringsdokumentene gjennomgående gir inntrykk av å være temmelig generelle og standardiserte i beskrivelsen av hva fredningen omfatter, og at de er holdt på et forholdsvis lavt presisjonsnivå. I alle fall gjelder dette de dokumentene som er sendt inn til ombudsmannens kontor. Dokumentene kunne med fordel ha inneholdt en klarere beskrivelse av de enkelte objekter, eller i det minste en generell beskrivelse av hva som omfattes etter loven og Koppangdommen. 

Klagerne har trukket frem at presiseringsdokumentene medregner ovner og andre ildsteder til det faste inventaret, uten at det er tatt hensyn til om dette inventaret har vært anskaffet før eller etter fredningstidspunktet. Det samme er fremholdt for endringer og bygningsdeler, i tillegg til at det ikke er tatt hensyn til hvor lagrede bygningsdeler stammer fra. Selv om presiseringsdokumentene er ment å skulle leses slik at de ikke omfatter fast inventar som er anskaffet og inkorporert i ettertid, og heller ikke endringer gjort etter fredningstidspunktet eller lagrede bygningsdeler som aldri har vært en del av den fredete bygningen, er det selvsagt uheldig at ordlyden umiddelbart gir inntrykk av at fredningen har et større omfang enn det er rettslig grunnlag for. Det samme gjelder når fredet inventar blir beskrevet så generelt at det ikke trekkes en klar grense mot gjenstander som ifølge Koppangdommen skal anses som løse, og følgelig ikke omfattet av fredningen. En del av hensikten med fredningsgjennomgangen faller dermed bort, idet den nærmere grensedragningen for fredningen blir overlatt til etterfølgende prosesser istedenfor å bli avklart. Hvorvidt enkelte presiseringsdokumenter også nevner bestemt inventar som må anses som løst, gir de dokumentene ombudsmannen har fått innsendt, ikke grunnlag for å trekke noen slutning om.

En årsak til misforståelser kan også være at presiseringsdokumentene ikke klart skiller mellom gjenstander som rettslig sett er fredet, og gjenstander som myndighetene og eier er blitt enige om utover fredningsvedtaket. Riksantikvaren har i svaret hit anført at han «i alle saker i fredningsgjennomgangen» har «valgt en tolkning av vedtaket som eier har sluttet seg til, nettopp for å unngå en situasjon hvor eier opplever at vedtaket utvides». Klagen hit viser at en del eiere ikke har opplevd det slik.

Også enkelte uttalelser i forbindelse med fredningsgjennomgangen kan ha bidratt til å skape misforståelser. Under saksforberedelsen for ombudsmannen er det blant annet lagt frem en redegjørelse fra Riksantikvaren som gjaldt begrepet «fast inventar» i kulturminnesammenheng. Redegjørelsen ble gitt under et møte med eiere av fredete hus i Nord-Gudbrandsdalen 16. januar 2013, og inneholdt blant annet følgende:

«Den kulturhistoriske forståelsen av begrepet ᾽fast inventar᾽ omfatter det som hørte til i bygningen. Innfestingsmetoden har i denne forståelsen ikke vært avgjørende. Det sentrale er om inventaret inngår i det faste, tradisjonelle innredningsmønsteret for bygningstypen … Etter dommen i Koppangsaken har vi også en l[a]ngt mer restriktiv holdning og grundigere vurdering av om særlig mindre inventarstykker inngår i interiøret … Forvaltningspraksisen viser at kulturminnemyndighetene alltid har ansett at inventaret hørte til i de fredete bygningene og at det var fredet.»

Selv om uttalelsen gir uttrykk for at praksis er blitt strammet inn etter Koppangdommen, er det ikke lett å se hvilken linje som er fulgt. Etter Koppangdommen er graden av sammenføying et helt sentralt moment i vurderingen. Spørsmålet om hva som «hører til i de fredete bygningene», vil naturlig nok være et sentralt vurderingstema i en fredningssak etter dagens kulturminnelov, men denne loven gir en adgang til å frede løsøre som den gamle loven ikke ga. I saken her er det bestemmelsene som gjaldt på fredningstidspunktet som skal legges til grunn ved bedømmelsen av hva som går inn under fredningsvedtakene.

Riksantikvaren har også i redegjørelsen til ombudsmannen vist til kulturminneloven § 15. Bestemmelsens to første punktum må i det alt vesentlige anses som en videreføring av den tidligere rettstilstanden. Det er likevel viktig å holde fast ved at hva som omfattes av fredningen, strengt tatt skal vurderes etter den gamle bygningsfredningsloven.

3.Betydningen av enighet mellom Riksantikvaren og eier

Enkelte uttalelser fra Riksantikvaren kan gi inntrykk av at enighet er avgjørende ved fastleggelsen av fredningens omfang og at en fredning kan utvides ved enighet. Det vises her til en kronikk i Aftenposten 20. juni 2014 med tittelen «Enighet med eier» av riksantikvar Jørn Holme hvor det blant annet står: «I noen tilfeller ønsker vi å ta med fastmonterte skap og benker laget som en del av husets faste inventar, dersom eier er enig i dette.»

Også Klima- og miljødepartementet synes å gi uttrykk for noe av den samme rettsoppfatningen i brevene til Foreningen Fredet 27. juni 2013 og 11. juni 2014 når det står at det ved uenighet er nødvendig å fatte nye fredningsvedtak.

Ombudsmannen vil for egen del tilføye at enighet ikke uten videre kan utvide eller tre i stedet for eksisterende fredningsvedtak. Enighet vil i tvilstilfeller kunne være et tolkningsmoment ved fastleggelsen av hvor langt et fredningsvedtak rekker. Myndighetene kan likevel ikke trekke inn under vedtaket gjenstander som loven ikke gir hjemmel for å frede, eller som klart faller utenfor vedtakets ordlyd, selv om eieren skulle være «enig». I hvilken utstrekning myndighetene kan inngå bindende avtaler om bevaring av bygninger og innbo, gir saken her ikke grunn til å gå inn på. En slik bevaring vil imidlertid ikke være fredning i lovens forstand.

De refererte uttalelsene kan også være uheldige ved at de kan oppfattes slik at myndighetene i tilfelle uenighet har hjemmel til å treffe fredningsvedtak, og vil benytte hjemmelen med mindre enighet oppnås. Riksantikvaren har i redegjørelsen hit presisert at adgangen til å starte en ny fredningssak kun er en mulighet som kan benyttes for å skape klarhet i et omtvistet forhold, og at «det skal særlig tungtveiende hensyn til før kulturminneforvaltningen skal starte opp nye fredningssaker der eier er uenig i forhold til eldre fredninger». Dette er en viktig presisering.

4. Kulturminnemyndighetens kommunikasjon med eier

Et av hovedpunktene i klagen hit er at eierne ble gitt inntrykk av at de var pliktige til å bistå i prosjektet, og at et brev fra statsråden 20. februar 2014 til Foreningen Fredet om at eierne kunne velge å trekke seg fra fredningsgjennomgangen, ikke ble kommunisert ut til alle eierne.

Hvordan bygningseierne har oppfattet den informasjonen som er gitt, er et faktisk spørsmål som det ikke er grunnlag for å svare på ut fra de saksdokumentene og de skriftlige redegjørelsene som foreligger. Ombudsmannen kan heller ikke uttale seg om den informasjonen eierne har fått muntlig på møter og under befaring av eiendommene. Ut fra saksdokumentene er det likevel ikke grunn til å tvile på at myndighetene la stor vekt på å holde eierne informert og å inkludere dem i prosessen.

Et problem kan synes å være at den informasjonen og de signalene som ble gitt, ikke var entydig, og at dette ga grobunn for misforståelser og uenighet. Således er det ut fra flere av brevene som skal være sendt eierne, vanskelig å lese at deltakelse i prosjektet skulle være frivillig. Som eksempel kan trekkes frem brev 7. desember 2010 om oppstart av fredningsgjennomgangen i X fylkeskommune. Frivillighet er der ikke understreket, men tvert imot at det «skal… utarbeides et dokument som presiserer det gamle fredningsvedtaket» (kursivering foretatt her). Som det fremgår av fremstillingen ovenfor, blant annet om betydningen av enighet og begrepet «fast inventar», var heller ikke informasjonen fra sentralt hold entydig og korrekt på alle punkter.

Miljøvernministeren opplyste i brev 20. februar og 19. mai 2014 til Foreningen Fredet at kulturminnemyndigheten erkjente at det var forhold knyttet til gjennomføringen av fredningsgjennomgangen som kunne vært håndtert bedre, og at det underveis i prosessen ble gjort vesentlige endringer som blant annet førte til korrigeringer i presiseringsdokumentet. Også ombudsmannen sitter med et inntrykk av at prosjektet med fordel kunne hatt en fastere styring alt fra startfasen. Dette gjelder ikke minst tatt i betraktning at det ble overlatt til regionalforvaltningen å foreta den praktiske gjennomføringen. Som påpekt av statsråden, ble det nødvendig å foreta flere justeringer og endringer underveis i prosjektet. Endringene, blant annet når det gjaldt tinglysing av dokumentene, kan i seg selv ikke kritiseres. Det er alltid positivt dersom forvaltningen er lydhør overfor kritikk og viser evne til å rette feil og mangler. I sum bidrar korreksjonene likevel til å styrke inntrykket av at de rettslige sidene ved fredningsgjennomgangen kunne ha vært bedre utredet og kommunisert i forkant.

5. Oppsummering

Riksantikvarens utarbeidelse av presiseringsdokumenter i forbindelse med gjennomgangen av alle vedtaksfredninger etter den tidligere bygningsfredningsloven av 1920, kan ikke anses som enkeltvedtak etter forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav b, jf. bokstav a. Det er uheldig at dokumentene inneholder uttrykk og beskrivelser som er upresise, men de kan uansett ikke anses som bestemmende for eiernes rettigheter eller plikter. Omfanget av og innholdet i fredningene må vurderes konkret med utgangspunkt i situasjonen på fredningstidspunktet og tolkes i lys av Høyesteretts uttalelser i Koppangdommen.

Enighet mellom Riksantikvaren og eier vil være et tolkningsmoment ved forståelsen av eldre fredninger, men kan ikke utvide eller tre i stedet for eksisterende fredningsvedtak.

Hensikten med fredningsgjennomgangen var å bringe klarhet, og å danne et bedre grunnlag for den videre forvaltningen av de fredete eiendommene. Saken her viser at mange eiere ikke har oppfattet fredningsgjennomgangen som klargjørende, og der eier har trukket seg fra fredningsgjennomgangen, har det i alle fall ikke blitt noen klargjøring.

Det må være opp til Riksantikvaren å bestemme hvordan saken videre skal følges opp, herunder om det er behov for ytterligere initiativ overfor eierne.

Innholdet i denne uttalelsen bes gjort kjent i fylkeskommunene og kommunisert til eierne på en formålstjenlig måte.

Gjennomgangen av saken er med dette avsluttet fra ombudsmannens side, men det er ønskelig å bli informert om hva Riksantikvaren videre foretar seg.

 
Publisert: 31.01.2017